Die Maastricht-Kriterien: Fug oder Unfug?

   

Nikolaus K.A. Läufer

Universität Konstanz

   

   

1.  Hintergrund der Maastricht-Kriterien

Der Übergang zur EWU vollzieht sich in Stufen und dabei sollen Schocks vermieden werden. Mit jeder Stufe soll der Grad der Konvergenz und der Kooperation erhöht werden. Man spricht von Gradualismus. Der Gegensatz zum Gradualismus ist die Schock-Strategie.

Damit ein Land in die dritte Stufe eintreten kann, d.h. der EWU beitreten kann, muss es die folgenden fünf Kriterien erfüllen:

  1. ein Inflations- oder Preis-Kriterium
  2. ein Zins-Kriterium
  3. ein Wechselkurs-Kriterium
  4. ein Budget-Defizit-Kriterium
  5. ein Schuldenstands-Kriterum.

Im Verlaufe des ersten Halb-Jahres 1998 wird von der Kommission geprüft, welche Länder diese Kriterien erfüllen und daher durch Entscheidung des Rates in die EWU aufgenommen werden.

Die Maastricht-Kriterien sind zunächst Regeln für den Übergang vom jetzigen System des EWS zu einer EWU. Sie enthalten aber auch Regeln für das Verhalten innerhalb der EWU. Die Maastricht-Kriterien sind Teil des Maastricht-Vertrages.

2.  Gradualismus versus Schock-Therapie

Die Kriterien sind auf Konvergenz aus, d.h. ein Niederschlag des Prinzips des Gradualismus und der Vermeidung von Schocks. Die Alternative zum Gradualismus wäre die sofortige Einführung der EWU ohne vorherige Konvergenz der sich zusammenschliessenden Länder.

Wir sind inzwischen schon so sehr an den gradualistischen Ansatz der EWU gewöhnt, dass wir leicht übersehen, dass die Schock-Methode der Einführung von Währungsunionen historisch gesehen dominiert. Das jüngste Beispiel ist die Deutsche Währungsunion nach dem Fall der Mauer. Dieses Beispiel zeigt auch, dass die Schock-Methode funktionieren kann, während die Historiker sagen, dass es wenige erfolgreiche Fälle einer gradualistischen Einführung einer Währungsunion gibt. Die EWU ist also ein Unterfangen, dessen Gelingen aus historischer Sicht eher unwahrscheinlich ist.

Der Vorteil der Schock-Methode läge darin, dass er die Wirtschaftsteilnehmer vor vollendete Tatsachen stellen würde und alle institutionelle Ungewissheit schlagartig beseitigen würde.

3.  Preiskriterium

Hinter dem Preiskriterium steht die Absicht, zu erreichen, dass die verschiedenen Länder sich so verändern, dass sie sich einer einheitlichen Inflationsrate annähern. Der Maastricht-Vertrag schreibt hierzu vor, dass die Unterschiede in der Unabhängigkeit der Zentralbanken beseitigt werden. Dazu ist in allen beitrittswilligen Ländern die Unabhängigkeit der Zentralbank einzuführen. Dieser Schritt ist in den meisten Ländern bereits vollzogen.

Angleichungen in den Institutionen des Arbeitsmarktes werden vom Maastricht-Vertrag nicht vorgeschrieben.

In der Vergangenheit hat in Italien, Griechenland u.a. Ländern eine Haushaltsfinanzierung über eine Verschuldung des Staates bei der Zentralbank zu hohen Inflationsraten geführt. Dieses Verhalten kann man als einen Unterschied in der optimalen Besteuerungspolitik interpretieren. Solche Unterschiede der optimalen Besteuerungspolitik werden vom Maastricht-Vertrag dadurch beseitigt, dass die Geldpolitik in die Kompetenz einer unabhängigen Europäischen Zentralbank übergeht. Der unabhängigen Europäischen Zentralbank ist nach dem Vertrag von Maastricht jede Kreditvergabe an den Staat oder seine Agenturen verboten. Damit ist eine inflationäre Haushaltsfinanzierung ausgeschlossen und zwar ganz unabhängig von der Höhe der staatlichen Defizite. Dadurch ist auch der Einfluss der länderweise unterschiedlichen Inflationsgeschichte auf das Handeln der staatlichen und geldpolitischen Instanzen ausgeschlossen.

In einer Währungsunion mit zentralisierter Geldpolitik der EZB wird sich in den beteiligten Ländern eine einheitliche Trend-Inflationsrate herausbilden.

Soweit sich Unterschiede in der Organisation des Arbeitsmarktes bisher in unterschiedlichen Inflationsraten auswirkten, wird bei unverändertem Verhalten der Arbeitsmarktparteien eine Differenz künftig nicht der Inflationsraten resultieren, sondern im Umfang der Arbeitslosigkeit. Aber das Ausmass solcher Differenzen lässt sich noch nicht zuverlässig prognostizieren. Besonders, weil sich das Verhalten der Arbeitsmarktparteien ändern kann.

Hier könnte dann allerdings wenigstens vorübergehend die Gefahr bestehen, dass die bisher stabilitätsorientierten Länder zu Ausgleichszahlungen an die bisher weniger stabilen Länder aufgefordert werden. Dazu sind allerdings Mehrheitsbeschlüsse in der EU erforderlich. Ob die BRD hier überstimmt werden würde, ist nicht von vornherein klar.

Vorstellbar ist auch, dass ein entsprechender Druck auf die EZB von Seiten der Fiskalpolitik auszuüben versucht wird.

Man muss hier aber auch berücksichtigen, dass der EZB keinerlei Kreditgewährung an den Staat erlaubt ist. Auch nach dem BBK-Gesetz ist die Gewährung von Krediten zur Finanzierung von Staatsdefiziten nicht möglich gewesen. Zugelassen waren jedoch Liquiditätskredite zur Überbrückung von zeitlichen Diskrepanzen zwischen Steuereinnahmen und Staatsausgaben. Nach den Maastricht-Verträgen sind selbst solche Liquiditätskredite verboten. Das Statut der künftigen europäischen Zentralbank ist daher auch in diesem Punkt rigoroser als es das BBK-Gesetz war. Das BBK-Gesetz musste daher nach Maastricht strenger gefasst und an diese Verträge angepasst werden.

4.  Zinskriterium

Solange die Festheit der Wechselkurse nicht glaubwürdig ist, können die Zinssätze nicht konvergieren. Eine Wechselkursänderungserwartung treibt einen Keil zwischen die Zinssätze zweier Währungen. Auch hier lässt sich jedoch sagen, dass eine fehlende Zinskonvergenz kein Problem ist. Sobald die Währungsunion da ist, werden sich die Zinssätze schlagartig angleichen. Eine solche Angleichung wird natürlich nur für Kapitalanlagen gleichen Ausfallrisikos stattfinden bzw. zu erwarten sein.

5.  Wechselkurskriterium

Gemäss der Konvergenz-Strategie des Maastricht-Vertrages soll der Grad der Festheit der Wechselkurse allmählich gesteigert werden, so daß die Wechselkurse wenigstens zwei Jahre vor Einführung der EWU fix gewesen waren. Die Fixheit wird hier so verstanden, dass

  1. eine Teilnahme am Wechselkurs-Mechanismus des EWS stattfindet und dass
  2. die offizielle Parität im EWS nicht mehr geändert wird.

Das Wechselkurskriterium verlangt die Einhaltung der normalen Bandbreiten des EWS seit mindestens zwei Jahren ohne Abwertung (von Seiten des zu beurteilenden Landes), d.h. ohne Änderung der offiziellen Paritäten gegenüber der Währung eines anderen Mitgliedslandes des EWS.

Dieses Kriterium bezog sich natürlich bei Abschluss des Maastricht-Vertrages auf die damalige Bandbreite von 4,5% (= 2 mal 2,25 %). Manche Leute sperren sich gegen eine Anwendung auf die seit September 1993 gültige Bandbreite des EWS von 30%. Durch Einhaltung des Wechselkurskriterium soll ein Land die Fähigkeit demonstrieren, asymmetrische Schocks und nachteilige, länderspezifische Lohn- und Preisentwicklungen aus eigener Kraft aufzuarbeiten, ohne sich dabei des Instrumentes der Währungsabwertung zu bedienen.

6.  Fiskalkriterien: Haushaltsdefizit- und Schuldenstands-Kriterium

Mit dem Haushaltsdefizit-Kriterium soll geprüft werden, ob eine auf Dauer tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand gegeben ist. Das soll ersichtlich sein aus einer öffentlichen Haushaltslage ohne übermässiges Defizit im Sinne von Art 104c, Abs. 6.

Artikel 104c sieht die Überprüfung zweier Dinge vor:

  1. die Einhaltung des Referenzwertes von 3%;
  2. bei Überschreiten des Referenzwertes, soll geprüft werden, ob das Verhältnis des Haushaltsdefizits zum BIP in der letzten Zeit erheblich oder laufend zurückgegangen ist oder ob der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten worden ist.

Das Schuldenstands-Kriterium begrenzt die öffentliche Verschuldung auf einen Wert von 60% relativ zum BIP.

Die Fiskalkriterien sollen nicht nur beim Übergang zur Währungsunion, sondern auch nach Eintritt in die EWU gelten.

Der Sinn und Zweck dieser Kriterien ist ein doppelter:

  1. Es soll die Entstehung von Druck in Richtung eines Finanzausgleichs, d.h. in Richtung einer Übernahme der Schulden durch die Gemeinschaft, das sogenannte Bailout, vermieden werden.
  2. Es soll die Entstehung von Druck in Richtung einer Anhebung des Zinsniveaus vermieden werden.

Die Fiskalkriterien sind sehr umstritten. Ich möchte einige Besonderheiten dieser Kriterien beschreiben:

  1. Die Fiskalkriterien sind miteinander verbunden. Das liegt daran, dass ein Defizit, wenn es nicht monetär finanziert wird, den Schuldenstand verändert. Und wenn man den Schuldenstand verändern will, dann kann man das, wenn alle Privatisierungen erschöpft sind, nur über die Veränderung des Defizits erreichen.
  2. Ein Defizit-Wert von 3 % ist mit einem Schuldenstand von 60% auf lange Sicht nur vereinbar wenn eine nominelle Wachstumsrate von 5 % vorliegt. Das ist die typische Wachstumrate der BRD in den 80er Jahren. Es ist daher der Eindruck entstanden, als seien die Kriterien für die BRD massgeschneidert worden.
  3. Die Fiskalkriterien treffen die Länder nach Eintritt in die EWU nur dann gleich, wenn die Länder ein gleiches Wachstum aufweisen.
  4. Es dürfte sie vielleicht überraschen, zu hören, dass die Geldpolitik der künftigen europäischen Zentralbank ebenfalls Auswirkungen auf die Bedeutung der Fiskalkriterien hat. Aber das ist nach dem bisher Gesagten eine zwangsläufig der Fall. Denn mit der Geldpolitik wird die Inflationsrate festgelegt und je höher die Inflationsrate ist, desto höher ist die nominelle Wachstumsrate des BIP und umgekehrt. Und das Zusammenspiel der Kriterien hängt vom der nominellen Wachstumsrate des BIP ab.

Man kann die Zusammenhänge unter den Kriterien u. a. wie folgt ausdrücken. Nur wenn das reale Wachstum auf 5% ansteigt, sind Defizit und Schuldenstand entsprechend den Grenzwerten der Fiskalkriterien unter sich und mit einer Inflationsrate von 0% auf lange Sicht vereinbar.

Folglich gibt es praktisch relevante Zielwerte für Inflation, Haushaltsdefizite und Schuldenstand, die für sich jeweils dem Preisstabilitätsziel und den Fiskal-Kriterien genügen, die aber auf Dauer logisch nicht miteinander vereinbar sind, Diese Kritik-Punkte kann man zusammenfassend als Problem der Inkonsistenz der Maastricht-Kriterien bezeichnen.

Kritisch lässt sich ferner sagen, dass der Zeitpunkt ihrer Implementierung denkbar schlecht gewählt ist und in die Phase der Nachkriegszeit mit der schlimmsten Arbeitslosigkeit fällt.

Das Defizit-Kriterium ist ausserdem deshalb kritisch zu beurteilen, weiles die sog. automatischen Stabilisatoren ausser Kraft setzt.

Diese letztere Kritik an den Fiskalkriterien lässt sich auch auf den Waigel-Stabilitätspakt übertragen.

Der Haupteinwand gegen die Fiskalkriterien besteht jedoch darin, dass sie für das Ziel der Preisstabilität irrelevant sind. Zur Vermeidung von Inflation kommt es nicht darauf an, Haushaltsdefizite zu vermeiden oder zu begrenzen. Entscheidend ist vielmehr, eine Finanzierung der Defizite durch Zentralbankkredite zu verhindern. Das ist aber durch die Statuten der EZB ohnehin sichergestellt. Die Fiskal-Kriterien sind also für das Ziel der Preisniveaustabilität gar nicht notwendig. Andererseits könnte die Zentralbank eine hohe Inflationsrate realisieren, ohne dass dies durch die Einhaltung von Fiskalkriterien zu verhindern wäre. Die Einhaltung der Fiskalkriterien ist also auch nicht hinreichend für das Ziel der Preisniveaustabilität. Man kann also ohne Übertreibung sagen, dass die Fiskalkriterien und ihre Einhaltung weder notwendig, noch hinreichend sind für die Vermeidung von Inflation.

Die Fiskalkriterien sind auch nicht notwendig um ein Bailout (Schuldenübernahme, Solidarhaftung) zu vermeiden. Dieses ist ohnehin vertragsmässig ausgeschlossen.

Die Einhaltung der Fiskalkriterien kann man aber als einen Versuch ansehen, zu verhindern, dass aufgrund von exzessiven Schuldenentwicklungen Bestrebungen in Gang kommen, den Vertrag zu ändern, um ein bailout zuzulassen.

Man kann in der öffentlichen Diskussion erkennen, dass es bei den Fiskalkriterien nicht nur um die vertraglichen Zielsetzungen geht, sondern um einiges mehr. Eine Liste der Zielsetzungen, die man mit diesen Kriterien verfolgt, teilt man am besten auf in zwei Gruppen.

Ziele der Fiskalkriterien des Maastricht-Vertrages

  1. Explizite (ausgesprochene) Ziele

    1. Konvergenz der europäischen Volkswirtschaften
    2. Entpolitisierung der Auswahl der teilnehmenden Länder
    3. Sanierung der öffentlichen Finanzen
    4. Sicherung des Geldwertes der künftigen europäischen Währung
    5. Abbau der Anreize für politische Pressionen auf die künftige Europäische Zentralbank (Sicherung einer unabhängigen Geldpolitik)
    6. Abbau der Anreize zur staatlichen Bedienung der Notenpresse
    7. Vertrauensbildung bei der Bevölkerung (Ersatz des klassischen Deckungsmythos)

  2. Implizite (unausgesprochene) Ziele

    1. Beschneidung der fiskalpolitischen Kompetenz der Mitgliedstaaten (erster Schritt zum Aufbau einer gesamteuropäischen Fiskalpolitik in den Händen der Brüsseler Bürokratie)
    2. Reduktion des Staatsanteils in der Wirtschaft
    3. Reduktion/Beseitigung des Wohlfahrtsstaates
    4. Reduktion der öffentlichen Verschuldung
    5. ``Entlastung'' künftiger Generationen
    6. Verhinderung der Europäischen Währungsunion

7.  Mythen zur Herstellung von Akzeptanz (Glaubwürdigkeit)

Die Maastricht-Kriterien scheinen bei der beabsichtigten Einführung des Euros auch die sozialpsychologische Rolle zu übernehmen, die bei Währungsreformen in der Vergangenheit von den Geschichten über die Deckung des wertlosen Papiergeldes gespielt wurden.

Bei der Währungsreform 1923 nach dem ersten Weltkrieg hat man die Geschichte von der Deckung des Papiergeldes durch den Deutschen Grund und Boden verbreitet. Nach dem zweiten Weltkrieg hat man bei der Währungsreform 1948 die Geschichte von der Deckung durch die Deutsche Arbeitskraft erzählt. Die Rolle solcher Mythen im Gesellschaftsleben muss man natürlich ernstnehmen, auch wenn sie der ökonomischen Erkenntnis zuwiderlaufen.

Die Bedeutung der Maastricht-Kriterien ist heute also in ihrer sozialpsychologischen Rolle bei der Vertrauensbildung und der Erzeugung der allgemeinen Akzeptanz für den Euro zu sehen. Diese Rolle spielen die Maastricht-Kriterien natürlich nicht von sich aus. Die Rolle ist ihnen zugekommen durch den gebetsmühlenhaften und beschwörenden Umgang mit den Kriterien in den Verlautbarungen sog. Fachleute. Es ist jetzt wohl zu spät und nicht mehr möglich, die sozialpsychologische Rolle, die die Maastricht-Kriterien spielen, anders zu besetzen. Mit anderen Worten, wir müssen jetzt das Spiel mit den Kriterien durchhalten, wenn wir die EWU wollen, auch wenn das Wirtschaftsleben in Europa durch diese konzertierte Kontraktion unnötig gebremst wird.

Zur Sicherung der Stabilität der künftigen europäischen Währung hätte es übrigens genügt, in den Maastricht-Vertrag eine verbindliche Obergrenze für das Wachstum der Geldmenge einzuführen. Eine solche Obergrenze hätte sichergestellt, dass die Inflationsrate auf Dauer den Wert dieser Obergrenze nicht übersteigen kann.

   

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Prof. Dr. Nikolaus K.A. Läufer, Universität Konstanz
Mon Nov 24 12:35:17 MET 1997